Ředitelé nemocnic

Představte si, že vás vezou sanitkou do nemocnice. Pravděpodobně přemýšlíte o tom, jestli je tam dobrý lékař, moderní léky a vybavení. O řediteli nemocnice nejspíš nepřemýšlíte vůbec (nevybaví-li se vám tedy zrovna korupční eskapády bývalého ředitele největší nemocnice u nás). A přesto právě kvalita managementu nemocnice může být otázkou života a smrti – jak ukazuje nová studie chilsko-amerického dua ekonomů Pabla Munoze a Cristóbala Otera. 

Autoři využili náhodného zlomu v chilském zdravotnictví. Chile roku 2003 zavedlo reformu, která změnila způsob výběru ředitelů veřejných nemocnic. Místo politického jmenování nastoupil standardizovaný výběrový proces přes státní službu, zahrnující hodnocení externími personálními firmami a strukturované pohovory. Místo lidí, kteří si v nemocnici a na ministerstvu zdravotnictví léta budovali konexe, začali nastupovat odborníci, transparentně vybíraní dle jasných kritérií. Jedním z hlavních důsledků bylo, že seniorní lékaře ve vedení nahrazovali profesní manažeři. 

Výsledky nástupu manažerů jsou překvapivě silné. Zavedení profesionálního výběru ředitelů vedlo k desetiprocentnímu poklesu úmrtnosti pacientů. Efekt se neobjevuje přes noc hned v kvartálu jmenování, ale narůstá v čase, což odpovídá tomu, jak management mění procesy postupně. Začaly být lépe využívány operační sály, prováděly se účinnější operace, zavedlo se řízení kvality, klesly čekací doby a omezila se i fluktuace zdravotnických pracovníků. 

Graf ukazuje míru úmrtnosti v nemocnicích před (-0+) a po zavedení reformy jmenování ředitelů nemocnic

 

Proč však lékaři řídili své nemocnice před tím tak špatně? Odpovědí je, že praxí lze jistě získat mnoho znalostí a dovedností, nicméně mnoho lékařů jednoduše nemělo žádné vzdělání v řízení organizací a lidí a spoléhalo jen na intuici – což často nebylo dostatečné a mnohdy vedlo k chaosu a stagnaci. 

Dobrý manažer zavádí moderní postupy s jasným zdůvodněním, systematicky dokumentuje problémy a průběžně sleduje, jak vše funguje – ne jen tehdy, když něco selže. Klíčová je práce s lidmi: dobrý manažer odměňuje mimořádné výkony (a je schopen je rozpoznat), rozvíjí talenty, rychle řeší slabé výkony a aktivně si talentované lidi hledá a udržuje. Jednoduše řečeno, dobrý management je soubor měřitelných, naučitelných praktik, nikoli záhadná osobnostní vlastnost. 

Ve srovnání s jinými zdravotnickými intervencemi je efekt této manažerské reformy pozoruhodně velký. Zatímco zvýšení výdajů na zdravotnictví o 10 % snižuje úmrtnost o přibližně 6 % a přidání další nemocnice v okolí o 10 %, profesionalizace výběru ředitelů dosáhla srovnatelných účinků – a to bez nutnosti přílivu peněz. Ve veřejném sektoru bývá otázka kvality managementu podceňována ve prospěch diskusí o strategických plánech, financování, kapacitách nebo technologiích. Chilská studie ale naznačuje, že kdo sedí v ředitelském křesle, může mít stejně velký vliv na přežití pacientů jako stovky milionů investované do přístrojového vybavení. Správně nastavený výběrový proces přitom nestojí téměř nic. 

 

Psáno pro Orientaci, sobotní přílohu MF Dnes.

Mluvení je levné

Slova mohou být mocná, ale činy jsou mocnější. V ekonomii panuje notorická maxima, že chceme-li odhalit, co lidé skutečně preferují, měli bychom sledovat jejich chování, ne co říkají. Je hezké, že v anketách skoro každý spotřebitel preferuje kvalitní a zdravé potraviny či udržitelné zemědělství, nicméně když většina kupujících reaguje na změny ceny, a ne na změnu kvality, je celkem bezpečné říci, že ve skutečnosti jsou jejich zájmy hlavně finanční.

Mluvení je totiž levné. Něco říci mnohdy nenese žádné náklady. Je strašně jednoduché pro otce od rodiny vyznávat manželce "miluji tě" či "záleží mi na tobě". Mnohem nákladnější je manželku odvézt za její kamarádkou, oběma zaplatit víkend, kde si přejí, a pak sám doma uklidit, uvařit a postarat se o děti. První je levné mluvení, druhé je skutečná péče o blízkého.

V psychologii se stejný jev nazývá "morální pokrytectví" – lidé chtějí vypadat dobře, ale pokud je to možné, vyhýbají se nákladům spojeným s etickým jednáním. Jinými slovy, rádi říkáme, že jsme štědří nebo že nějaká hodnota je pro nás důležitá, pokud z našich slov neplynou žádné důsledky pro nás samé. Nepíši zde nic šokujícího. Lidé jsou pokrytci.

Pravda však nikdy není tak jednoduchá – existuje spousta lidí, kteří nemluví o tom, co by se dělat mělo, a skutečně dobro dělají. V nedávné studii jsme se s mým talentovaným kolegou, Markem Vrankou, zaměřili na to, jak se lidé chovají v situacích, kde mohou jednat prosociálně – nechat peníze charitě, nebo dokonce i státnímu rozpočtu –, a porovnávali jsme jejich hypotetické odpovědi s reálnými činy.

Náš experiment byl prostý. Věnovali jsme peníze Člověku v tísni a Ministerstvu financí ČR, nicméně účastníci výzkumu nás mohli zastavit a vzít si peníze pro sebe – někteří jen hypoteticky, někteří zcela reálně. Výsledky?

Předně je třeba říct, že přispět státnímu rozpočtu lidé opravdu, ale opravdu nechtěli. V hypotetické volbě se snažili být alespoň trochu etičtí a nechali mu 40 % částky. Jakmile však šlo o reálné rozhodnutí a peníze si mohli strčit do kapsy, zanechali tam pouhou pětinu. Účastníci experimentu chtěli vypadat štědře, dokud jejich rozhodnutí byla pouze hypotetická. Když však dostali reálnou příležitost, kam odklonit peníze, jejich prosociální chování se vytratilo. Jak se dalo očekávat.

Leč u charity byla situace odlišná. Hypoteticky odpovídali, že ponechají 60 % charitě. Když si však peníze mohli skutečně vzít, nechali jí dokonce 70 %. Naprostá většina účastníků totiž vnímala charitu ryze pozitivně (jen třetina lidí byla schopna říci něco pozitivního o státním rozpočtu), a i když hypoteticky jim přišly nějaké peníze vhod, k obrání charity se tolik neuchýlili. Svědomí je zastavilo.

Rozdělení částek hypoteticky (levé sloupce) nebo skutečně (pravé sloupce) odebraných buď z charitativního fondu (horní řádek), nebo ze státního rozpočtu (dolní řádek). Je hezky vidět, že při skutečné volbě se počet účastníků, kteří si neberou nic od charity ale vše ze státního rozpočtu, zdvojnásobí ve srovnání s hypotetickou podmínkou.

Náš výzkum poskytuje o lidstvu trochu optimismu. I když jsme často jen mluvky (v případě mnohých manželů ani to ne), dojde-li na pro nás důležitou příležitost ukázat, jací jsme skutečně zač, mnozí se projevíme mnohem čestnější, než se zdálo. Či alespoň ne tak nečestní. 

 

Psáno pro Orientaci, sobotní přílohu MF Dnes.

Potřebujeme úředníky, kteří nebudou mít strach oznámit nekalosti a korupci

Jan Benýšek, ředitel insolvenčního odboru Ministerstva spravedlnosti, oznámil podezření na manipulace, obcházení pravidel a vůbec pletichy na ministerstvu a požádal o zákonnou ochranu. Vláda přesto, s pošťouchnutím od ministra spravedlnosti Pavla Blažka, zrušila jeho místo, resp. jej rozdělila na dvě pozice. Po zveřejnění kauzy ministr spravedlnosti Blažek vysvětlil, že Benýškovo místo bylo zrušeno s tisíci dalšími a že se mu vláda – explicitně – nemstí. Zprávy o kauze byly označeny za absurdní, nepravdivé, vyvrácené.

Vysvětlení lze však těžko vnímat jinak než pohrdání zákonem o ochraně oznamovatelů (či whistleblowerů) a signalizaci, že si ministerstvo může dělat, co chce. Jistě, není možné z venčí kategoricky říci, co se stalo, nicméně oznamovatelé také nejsou soudci a nerozhodují, že k nekalostem došlo. Jsou o tom ale přesvědčeni a nenalezli jiný způsob, jak dle svého názoru protiprávní a neetické jednání své organizace zastavit jinak.

Na případu Benýšek je tragické, že mohlo jít o vzácný vysoko-profilový případ, který ukáže, že odhalovat nečestnosti, oznamovat křiváky a snažit se udělat svět spravedlivějším, stojí za to a zákon o ochraně oznamovatelů v tom pomůže. Česká realita ukázala, že nestojí a nepomůže.

Kdo nyní bude ochoten oznámit nekalosti ve státní správě? Oznamovatelé i bez toho mají extrémně složitou pozici, protože často musí svému svědomí obětovat svou kariéru a duševní zdraví. Jsou považováni za zrádce organizace. Za neloajální kolegy, kterým nelze důvěřovat. Jejich kariérní vyhlídky jsou podstatně redukovány. Dle velké analýzy podvodů ve firmách v USA zaměstnanci, kteří oznamují porušení zákona, čelí významným problémům – v  82 % případů byli propuštěni, odešli pod nátlakem – často firma bezskrupulózně zničila jejich pověst – nebo se jim výrazně zhoršily pracovní podmínky. Mnoho z nich po oznámení trpí depresemi a problémy s alkoholem či drogami. Zpětně většina z nich uvádí: „Kdybych to měl udělat znovu, neudělal bych to“.

Přitom jsou oznamovatelé hlavním zdrojem potvrzených obvinění z nekalých a nezákonných postupů velkých firem. Alespoň v USA jsou zodpovědní za odhalení stejného počtu protizákonných případů jako auditoři a finančních regulátoři trhu dohromady. Podobně to platí u korupčních kauz z veřejného sektoru.

Naopak, kde jsou oznamovatelé ignorováni a tam, kde je korupce rozšířená, veřejní činitelé věří, že praktiky, jako je úplatkářství, msta a klientelismus, zůstanou nepotrestány. Do státní správy se pak selektují jedinci motivováni spíše vlastním obohacením než touhou sloužit společnosti. Kdo jiný by v takových organizacích chtěl pracovat? Názorné jsou studie, které měří, jaká povolání si volí čestní a nečestní studenti. Třeba v Indii jsou lidé mířící do státní správy mnohem více ochotni podvádět než ti, kteří míří do soukromého sektoru. Naopak v Dánsku, kde je státní zaměstnání prestižní místo s etickým pathosem, volí veřejnou správučestní a altruističtí absolventi škol.

Cílem zemí jako je Dánsko je vytvořit pro ty nejvíce kvalifikované a etické jednotlivce nejsnadnější cestu do státní správy nastoupit a pak v ní excelovat. Úředníci, kteří zabrání katastrofám, kteří výrazně pomohou druhým nad rámec svých povinností, kteří oznámí korupci, získávají ceny a jiná ocenění. Na druhém konci spektra jsou země, kde státní správa je jen kritizována, dehonestována a bezrozumu redukována, tak že začne být vyhledávána coby zaměstnání lidmi bez skrupulí.

Studenti v Indii měli hodit 42 krát kostkou, v naprostém soukromí, a pak oznámit, kolik jim padlo -- dle toho si odnesli peněžní odměnu. Čára ukazuje teoretické rozdělení, kolika bodů by studenti dosáhli, kdyby nikdo nelhal. Tmavé sloupce ukazují, jak to dopadlo. Ti největší lháři, kteří byli schopni říci, že jim padaly jen samé "šestky", pak nastoupili do státní správy.

V laboratorní studii, kterou jsme s kolegy z Fakulty podnikohospodářské VŠE v Praze, Štěpánem Bahníkem, Markem Hudíkem a Nicolasem Sayem, nedávno uskutečnili v Česku, jsme potvrdili, že do veřejných pozic, kde se dá jednoduše podvádět, se selektují lidé, kteří ochotně podvádí. A co hůře – je-li jim ztížen vstup, třeba tím, že musí za pozici zaplatit – což v experimentu má simulovat náklady jako čas, nezbytné znalosti, nižší plat ve veřejné pozici atp., tím více podvádějí – protože si chtějí tyto náklady kompenzovat.

Okolnosti eventuálního propuštění Jana Benýška představují alarmující signál pro Českou republiku ohledně ochrany oznamovatelů a etického standardu ve veřejné správě. Bez účinného právního rámce a kultury podporující transparentnost a integritu, riskuje český veřejný sektor nárůst nečestnosti a korupce. Pak bude obtížné do státní správy přilákat a udržet jedince s vysokými etickými standardy, kteří mají zájem sloužit veřejnému dobru, a ne osobnímu prospěchu.

 

Psáno pro Hospodářské noviny.

Stát kontroluje opatření laxně

Vláda vyhlásila nouzový stav a řadu omezení a regulací v upřímné snaze omezit katastrofu, při níž Česko opět dosáhne světového prvenství infikovaných covidem19 na hlavu. Leč bude-li dodržování norem kontrolováno a sankcionováno jako dosud, vláda jen zoufale křičí do prázdna. Jak byla kontrolována pravidla omezující šíření smrtícího viru dosud?

Ministerstvo zdravotnictví zveřejňuje přehled kontrol krajských hygienických stanic v dodržování opatření proti covidu-19 ve stravovacích a maloobchodních provozovnách. V době rekordního exponenciálního růstu nakažených v předminulém týdnu to bylo den po dni: 20. listopadu bylo provedeno sedm kontrol ve Zlínském kraji, žádný nedostatek; 19. listopadu pět kontrol po republice, jeden nedostatek; 18. listopadu dvě kontroly, žádný nedostatek; 17. listopadu – den masových demonstrací či oslav – oba údaje nula; 16. listopadu rekordních 20 kontrol, žádný nedostatek; 15. listopadu pět kontrol, jeden nedostatek. 

V případě nedostatku bývá sankcí domluva. Stát jednoduše rezignoval. Nezáleží, zda je důvodem nedostatek pracovníků hygien, jejich vyhoření, strach, přeřazení na trasování, chybějící doprovod policistů či jiný důvod. Ač pochopitelné, zůstává neomluvitelné, že ministerstva zdravotnictví a vnitra na to nebyla připravena. Je monstrózním selháním, není-li stát schopný vynucovat ani elementární pravidla omezující šíření covidu-19.

Ještě horší porušování

Jak by vypadaly silnice, kdyby stejně postupovala dopravní policie – tedy nekontrolovala téměř nikoho, jakýkoliv přestupek by byl – přinejhorším – řešen pokáráním prstem a vše by záviselo na odpovědnosti každého řidiče? Výsledek ukazují případy snižování stavů dopravní policie ve světě. Zhruba každé procento poklesu počtu dopravních policistů vede k půlprocentnímu nárůstu nehod, při nichž se někdo zraní či zemře. 

Mnozí řidiči nejsou zodpovědní a ohleduplní. Vědí-li, že nebudou kontrolováni a pokutováni či jen výjimečně, jezdí čím dál nebezpečněji. Další se pak k hazardní jízdě přidávají, protože se naučí, že takto se teď jezdí. Šetření na represi vede k mnohonásobně vyšším škodám a lidským tragédiím. Nyní jsme navíc v situaci, v níž se – metaforicky – pětina řidičů dožaduje, aby mohli jezdit po jiné straně silnice, opilí, jakoukoliv rychlostí, někteří v tanku. 

Na obhajobu hygienických stanic je třeba uvést, že v některých listopadových dnech byly kontroly ve stovkách. Například pražští hygienici ve spolupráci s Policií ČR začátkem listopadu provedli "větší akci", při níž zkontrolovali mimo jiné 15 restaurací a prověřili 455 fyzických osob. 

Dvě restaurace dostaly pokutu – respektive byla zahájena správní řízení (o kterýchž ministerstvo zdravotnictví dříve prohlásilo, že velkou pokutou končit rozhodně nebudou). Sedmnáct osob porušovalo nařízení, přičemž jen šest z nich dostalo pokutu – v průměrné výši minimálních 500 korun. Vzhledem k asi čtyřem tisícům stravovacích zařízení a statisícům jejich hostů v Praze nelze nemít z akce pocit prázdného gesta.

Limitně nulové riziko pokutování a směšný trest za nedodržování norem nejen nemají odrazující efekt, ale vedou k ještě horšímu jejich porušování. Slavnou ilustraci tohoto pravidla poskytuje příklad izraelských školek. Jejich ředitelky, frustrované z pozdního vyzvedávání dětí rodiči, zavedly pokuty za nedodržování času vyzvednutí ve výši, po přepočtu, asi sta korun. Vzhledem k tomu, že měsíční platba školce za hlídání dítěte byla více než deset tisíc korun, šlo toliko o symbolickou částku mající vyvolat pocit viny a nepatřičnosti než reálně trestat.

Po zavedení triviální pokuty pozdní vyzvedávání nezmizelo. Naopak, výrazně narostlo. Rodičům nízká pokuta dala důvod obhájit si, že vlastně nedělají nic skutečně špatného a že "o nic nejde". Navíc si ve své mysli pozdní hlídání "zaplatili" ve formě pokuty, a nechávali proto dítě ve školce po uzavírací době ještě déle.

Pokuty fungují

V nespočtu dalších oblastí lidského chování bylo prokázáno, že symbolické pokuty fungují, když zdůrazní normu, s kterou pokutovaný souhlasí, jen jí zrovna nevěnoval pozornost či zapomněl. U lidí, kteří takovou normu nerespektují z principu, vedou triviální pokuty k pohrdání a utvrzení se v názoru, že norma je chybná. 

Nejhorší možnou reakcí na neefektivní sankční přístup je rezignace. Izraelské školky demotivované tím, že rodiče pravidla dále porušovali, pokuty zrušily. Pozdní vyzvedávání ale už zůstalo na vyšší úrovni. Vytratila se sociální norma i vzájemný respekt, zbylo jen sobecké účelové jednání a pohoršili si všichni. Místo aby školky zavedly účinné a spravedlivé poplatky, které by bezohledné rodiče vytrestaly, ustoupily. Čelily pak mnohem horší situaci než předtím.

Graf ilustruje efekt pokuty na pozdní vyzvedávání dětí rodiči po zavedení pokuty od 5. týdne ("Week Number"). Tučná linka ("Group with fine") ukazuje počet pozdních vyzvednutí u školek, které zavedly pokutu; počet nezodpovědných rodičů poté narostl více než čtyřnásobně. Druhá linka ("Control group") ukazuje počet pozdních vyzvednutí u školek bez pokuty; jak patrno, problém s nespolupracujícími rodiči mají také, ale "paradoxně" nižší.

 

Je humanistické, když zástupci hygienických stanic prohlašují, že chtějí být pozitivní, mít občany na své straně a že nejdůležitějším prvkem vzájemné ochrany je vlastní zodpovědnost; či maximou Daniela Landy: "Dospělí lidé by se navzájem neměli vychovávat." Represe v tom skutečně nepomohou – ale proto, že zodpovědní lidé pravidla proti šíření covidu-19 vesměs dodržují. Kvůli nim nutné nejsou. 

Jde o nezodpovědné, kteří laxnost a vstřícnost státu interpretují coby jeho slabost či zbytečné buzerování a jsou důvodem, proč denně zemře na covid-19 opět více než sto spoluobčanů. V aktuálním stadiu epidemie by silnější empatie měla být namířena k obětem covidu, jež se nakazí a zemřou, protože někteří občané nejsou ochotní dodržovat hygienická pravidla a státní orgány jejich porušování jen pasivně přihlížejí. Až epidemie vyšumí, nikdo nebude oslavovat, jak hodné státní orgány byly. Skončíme se státem, v jehož schopnost chránit své občany nebude důvěřovat nikdo. 

 

Psáno pro Lidové noviny.

Úředníci bez charakteru

Vzpomeňte na jakoukoliv oblast svého života a budou za ní stát – v dobrém či ve zlém – úředníci. Dostupná a kvalitní školka a škola, nízký hluk a znečištění v ulici, jednoduché založení firmy a koupě domu či zdravotní péče na světové úrovni. Vše z toho úředníci kontrolují, umožňují či znemožňují.

Státní a veřejná správa by proto měla být osobní i profesní inspirací pro lidi, kteří chtějí pomáhat a umí měnit svět k lepšímu. "Nejlepší způsob, jak najít sám sebe, je ztratit se ve službě druhým." Leč, když motivačně cituji Gándhího studentům ekonomických i jiných oborů, vybuchnou smíchy či se kroutí z prázdné patetičnosti a – především – nedůvěry. Každý z nich "ví", že potřebným pomáhají charity a svět k lepšímu mění vědci, podnikatelé a jejich start-upy. Státní správa je jen něco, co se musí trpět a pracovat v ní chtějí jen idealisté nebo – což je varovnější – prospěcháři.

Úřady neusilují o talenty

Pokud se úředníky budou stávat lidé tažení pouze sobeckým zájmem, lidé, kteří funkci berou jako příležitost k výdělku bez odpovědnosti či dokonce lidé motivováni jen vlastním obohacením, pak veřejné službě budou dominovat jednotlivci s nízkým morálním i profesním charakterem. Studie provedené v Indii dokazují, že lidé, kteří častěji podvádějí, více preferují zaměstnání ve veřejném sektoru. Podobně ukrajinští studenti práv, kteří v laboratorních ekonomických hrách nejvíce podváděli a upláceli, častěji usilovali o povolání soudců, státních zástupců a právníků ve státních úřadech. Stejně tak výzkum, který jsme s kolegy z Fakulty podnikohospodářské VŠE dělali v řadě dalších zemích jako Čína, Česko či Velká Británie, ukazuje, že je-li prostředí vnímáno jako příležitost k snadným penězům či k podvádění, začnou se do něj selektovat lidé bez charakteru.

Podobně o státních úřednících smýšlí veřejnost. Pro talentovaného a vzdělaného člověka pak státní služba nenabízí mnoho důvodů do ní vstoupit. A státní správa o talenty ani nestojí. Když se na vysokých školách pořádají veletrhy nabídek práce, přední firmy odchytávají nejlepší a nejbystřejší studenty, které se jim dosud zlanařit nepodařilo. Virtuální či fyzické stánky mají prestižní konzultantské firmy, moderní průmyslové podniky, banky a velké neziskové organizace. Nikdy však neuvidíte stánek státní či veřejné instituce. O snaze zaměstnat navrátilce z dobrých zahraničních univerzit nemá cenu ani mluvit.

Negativní obraz úředníka a personální nepolitika se musí změnit. Z povahy své moci mají úředníci a státní zaměstnanci příležitost k mnoha pozoruhodným výsledkům a ty by měly být oslavovány. Například v USA se udělují Medaile Samuela J. Heymana za vynikající výsledky státních zaměstnanců – malé i velké, ale vždy následovatelné. Někteří zachránili celé biotopy, protože preventivně zabránili zamoření od chemičky. Jiní "jen" zefektivnili projektové řízení – třeba tím, že měřili a vyhodnotili, kolik práce má jednotlivý úředník. Při udělování medailí pak nejde jen o uznání mimořádné práce jednotlivců, ale hlavně o popularizaci jejich vhledu a práce a inspiraci dalších talentovaných a obětavých lidí, aby se dali na dráhu veřejné služby.

Na poměřování se s finančním ohodnocením zaměstnanců bankami či IT firmami stát mít nebude,
nicméně i v Česku převládá konsenzus, že státní zaměstnance je třeba dobře zaplatit – doloženo
třeba tím, že průměrné platy státem placených zaměstnanců jsou setrvale nad úrovní soukromého
sektoru (pro stát ale pracují vzdělanější a seniornější lidé, a proto jsou porovnání přes podobné
průměry zavádějící). Nikdo také neoponuje pravidlu, že s velkou mocí a odpovědností by se
mělo pojit i vysoké ohodnocení. Leč, ač platové zvýhodnění roste setrvale; produktivita a efektivnost
české státní správy nikoliv, ať vycházíme ze zpráv NKÚ nebo studií mezinárodních institucí.

Jeden z ukazatelů kvality státní a veřejné správy je Evropský index kvality vládnutí (European Quality of Government Index); jak patrno ze zprávy z roku 2017, je se kam zlepšovat (čím tmavěji modrá, tím lepší, čím tmavěji červená, tím horší).

Epidemie definitivně ukázala, že česká státní správa není schopna zvládat komplexnější situace. Je složité rozklíčovat chaos, populismus a kleptomanství, které do protiepidemických opatření vnášeli politici a neschopnost státního aparátu realizovat ty fungující. Společnou rukou však dokázali, že Česko je mezi nejhoršími zeměmi ve zvládnutí epidemie, protože efektivně se nespustilo nic: od včasného trasovacího systému přes karanténní motivaci, po komunikační kampaň k očkování a boj vůči dezinformacím.

Všudypřítomný politický tlak

Ač téměř každé z ministerstev má analytické odbory či resortní výzkumná pracoviště, nenalezneme téměř žádné exaktní analýzy, na základě kterých byla – či jsou – jakákoliv opatření realizována. Vybírají ministerstva svá opatření a regulace dle chtěného záměru, či dle skutečného dopadu? Nalezneme formalistní dokument, či nic. Mezi jakými variantami řešení bylo vybíráno, jak jsou testována a vyhodnocována? Nevíme. Chcete-li ověřit, zda jsou rozhodnutí zakládána na nejnovějších vědeckých poznatcích, je nutné se obrátit také jinam. Například dopady omezení výuky na základních a středních školách budou strašlivé, zejména ve znevýhodněných rodinách. Epidemie odkryla masivní podléhání dezinformacím a polarizaci společnosti… Co s tím? Národní ústav pro vzdělávání pod MŠMT má na svém webu poslední aktualitu z listopadu 2020.

Jinou ilustrací reflexe svého stavu může být položka v Národním fondu obnovy, v kterém na zvýšení
efektivity, pro-klientské orientace a využití principů na důkazech založeného rozhodování ve veřejné
správě je alokováno na osm let 24 miliónů korun (pro srovnání, na zavedení statusu umělce a
transformace Státního fondu kinematografie je přiděleno přes 7 miliard korun). Je to trochu Hlava
XXII. – aby byli úředníci schopni implementovat a vyhodnocovat funkční reformy – ať již ve
školství, územním rozvoji či zdravotnictví, potřebují vědět, jak identifikovat vlastní selhávání a
nedostatečnosti, jaké jsou jejich příčiny a možná řešení a jak vyhodnotit, zda k cíli vedly či ne. Žádná
renesance státní služby se však neplánuje, protože – zjevně – žádnými problémy netrpí. Jí řízená
obnova národa je proto odsouzena k neúspěchu také.

Ve státní službě nalezneme zástupy chytrých lidí s ryzí motivací a tahem na branku a zákon o státní službě měl pomoci umožnit takovým lidem profesně růst, pracovat efektivně a osvobodit je od neadekvátní politizace. Podle nedávného průzkumu v české státní správě si většina úředníků nemyslí, že by k čemukoliv podobnému došlo. 

Nábor profesionálů přes výběrová řízení fakticky absentuje; platy nijak nereflektují individuální výkonnost; úřady postrádají elementy projektového či manažerského řízení; politický tlak je všudypřítomný. Dle průzkumu jsou úředníci nejspokojenější s širokými možnostmi vzdělávání. Symptomatické je, že neexistuje analýza, která by ukázala, zda tyto kurzy skutečně vedly k jakémukoliv zlepšení jejich práce. 

 

Psáno pro Lidové noviny

VŠE o... příležitosti podvádět

Nechají se i čestní lidé zkazit korupčním prostředím, nebo prostředí vhodné k podvádění vyhledávají rození nepoctivci? Studie z organizační etiky ukazují, že odpověď obsahuje obě možnosti. Zdá se, že křiváci mají tendenci vybírat si profese, v nichž se snadněji šidí. Třeba finanční poradce se záznamem o lhaní klientům tak najdeme spíše v konzultantských firmách typu „šmejdi“. Také platí, že jednotlivci, kteří excelují v klamu a lhaní, preferují pozice v prodeji či marketingu než třeba v pečovatelství.

Podobně nižší míra ohledu na druhé u studentů podnikání či ekonomie je způsobena spíše tím, že materialističtí a sobečtí mladí lidé inklinují ke studiu v těchto oborech, než že by z nich studium ekonomie vychovalo sobce.

Studie z Indie například ukázala, že studenti, kterým nevadí lhát a podvádět, inklinují po vystudování k práci ve zkorumpované státní správě než v soukromém sektoru. Nicméně, existují i výzkumy, které ukazují, že záleží spíše na situaci, a i vesměs čestní lidé se uchýlí k podvodu, naskytne-li se jim výhodná příležitost nebo pohybují-li se v prostředí, kde se mnozí chovají nečestně.

Ve snaze rozseknout otázku, zda v podvádění převládá vliv situace, nebo naopak charakter lidí, jsme (spolu se Štěpánem Bahníkem, Markem Hudíkem a Markem Vrankou) uspořádali laboratorní experiment s účastníky ze zemí od Česka přes Velkou Británii po Čínu. Účastníci našeho experimentu hráli jednoduchou hru, ve které předpovídali, zda na kostce padne sudý, či lichý počet bodů. Za každou správnou předpověď získali peněžní odměnu. Existovaly dvě verze hry: v první účastníci uvedli své předpovědi před hozením kostky a poté viděli výsledek. Hra tedy neumožňovala podvod. Naopak v druhé verzi byli účastníci požádáni, aby si svou předpověď jen mysleli. Poté jsme hodili kostkou, účastníci viděli výsledek a byli požádáni, aby uvedli, zda jej předpověděli. Předpověď byla pouze v jejich hlavách, mohli proto snadno lhát a hlásit i nesprávné předpovědi za správné.

Vlevo vidíte verzi, v které nešlo podvádět. Participanti zaškrtli, zda padne lichý či sudý počet bodů. Hod byl učiněn a vydělali či nevydělali odměnu (zde 10 čínských jüanů). Vpravo si však predikci mají jen myslet, hod je učiněn a nato mají odpovědět, zda uhádli či ne; podvádění je tak velmi snadné.

Zároveň experiment zajišťoval, že individuální podvádění nešlo odhalit. Někdo prostě mohl mít štěstí a uhodnout více hodů než teoretickou polovinu. Čtenáře určitě nepřekvapí, že účastníci, kteří hráli verzi s možností podvádět, průměrně hlásili mnohem větší úspěšnost. Využili příležitosti a podváděli. Naším cílem bylo dále zjistit, jak to bude s podváděním, když si člověk může zvolit prostředí, nebo když do něj bude náhodně přiřazen. Účastníci tedy sehráli obě verze, s možností podvádět i bez ní, pak si někteří z nich mohli zvolit, kterou verzi chtějí hrát dále. Zbytek účastníků jsme losem do různých verzí přiřadili sami.

Ukázalo se, že ti, kdo podváděli hodně už při první příležitosti, následně chtěli být ve verzi, kde se dá lhát. Tam si pak nebrali žádné servítky. Výsledek byl platný pro všechny národnosti, jež jsme zkoumali. Naopak lidé, které jsme přiřadili do verze s možností podvádět náhodně, sice lhali také, ale mnohem méně.

V navazující studii jsme se snažili omezit volbu prostředí umožňujícího podvádění tím, že jsme ji zpoplatnili. Kdokoliv chtěl být ve hře, kde mohl podvádět, musel předem zaplatit paušální poplatek. Tato intervence sice vedla k poklesu zájmu o danou verzi, ale na druhé straně ti, kteří si hru s podváděním zaplatili, pak lhali skoro maximálně. Náklady vstupu si chtěli kompenzovat.

A co nám studie tedy ukázala?  Že není většina lidí, která by mohla „hodit kamenem“. Zároveň i velmi málo lidí podvádí maximálně, i když k tomu mají příležitost. Leč, umožňuje-li prostředí systematické podvádění, vyselektují se do něj ti nejhorší a ti si pak k sobě zdroje odklánějí naprosto dokonale.

 

Psáno pro Hospodářské noviny.

Stojí za společenským pokrokem spíže?

Proč v některých regionech příchod zemědělství umožnil rozkvět komplexních civilizací, zatímco jinde se, co do změny společenské struktury, nestalo vlastně nic. Egypt s rozmachem pěstování obilí v nilském údolí vytvořil stát, jehož komplikovanost vlády a památky obdivujeme dosud. Zatímco v Nové Guinei – kde zemědělství objevili ve stejné době – žádný státní útvar nevznikl a většina lidí žije v malých, prostých osadách. Proč i v posledních staletích země, které sice mají nejúrodnější půdu (mnohdy kolem obratníků) hospodářsky strádají, zatímco v méně úrodných končinách (třeba ve skalnaté Evropě) lidé žijí v blahobytu?

Joram Mayshar s kolegy (pdf) přišel s inovativní odpovědí – může za to schopnost pěstovaných plodin být skladovány. V úrodných subtropických a tropických zemích totiž rostou plodiny, které mohou být sklízeny během celého roku, navíc obsahují mnoho vody (různé ovoce, hlízy a kořenová zelenina), proto rychle podléhají hnilobě. Jednoduše zde není třeba a není ani možno potraviny skladovat. Lidé mohou být soběstační a nemají motivaci produkovat zásoby či nadbytek, popř. ten je hned spotřebován rostoucí populací.

Na druhé straně, obilí se sklízí jen jednou do roka, i dlouhé období je možné jej skladovat a zabezpečuje kalorický příjem člověka po celý rok. Vlastnosti, které však motivují i krádeže, jež pro domácnost mohou být fatální. Vznikne proto tlak na koncentraci lidí do vesnic a objevení se „elit“, které zajišťují ochranu. Bez ohledu, zda se své role ujmou násilím či se zemědělci domluví a svěří někomu ze svého středu vedení, neproduktivní třída elit získá moc a sílu danit. Jelikož jsou nato závislé na produktivitě poddaných, podporují rozvoj zvyků, zákonů či technologií, které produktivitu zvyšují. Společnost se začne dále hierarchizovat a její členové specializovat.

Mayshar s kolegy své předpovědi potvrdili na datech o úrodnosti různých světových regionů a etnografického atlasu, který obsahuje údaje o 1267 světových etnicích za posledních několik staletí. V regionech, kde se více daří neskladovatelným plodinám, tam je lidé i více pěstují a i proto je jejich společnost „nerozvinutá“. Tam, kde se více daří obilí či rýži, tam jsou více pěstovány ony (a skladovány) a komplexita a hierarchizace společnosti roste. Hobbes měl tedy pravdu; aby lidé nebyli okradatelní kýmkoliv, souhlasili s okrádáním „svým“ panovníkem. Vznikl stát.

Pěstování plodin v různých společnostech v předkoloniálním období. Modrá značí obilniny, červená hlízy a kořenovou zeleninu, žlutá ovoce, zelená zeleninu a světle šedá znační, že společnost se systematickému zemědělství nevěnovala. Čím lépe byla plodina skladovatelná, tím komplexnější společnost vznikla.

Psáno pro Vesmír.

Výdaje státu potřebují zdůvodnit

V období dohadování kontur státního rozpočtu jsme opět svědky přetahování se o miliardy. Abstraktních sum, jež jsou irelevantní, jelikož diskuse se povšechně týká toho, kam se nalejí, nikoliv toho, co za ně stát získá, případně nešlo-li by je investovat efektivněji.

Ryzí ukázkou je například miliardový program Odborná praxe pro mladé, v němž úřady práce přispívají firmám až 100 procent hrubé mzdy, přijmou-li mladé absolventy škol. Prospěšným cílem je zvýšit jejich atraktivitu pro zaměstnavatele a umožnit jim získat všude vyžadovanou praxi, která jim zlepší kariérní vyhlídky. Leč stát nijak nevyhodnocuje, zda absolventi ve firmách zůstávají i po skončení dotovaného místa. Neví, zda tito lidé jsou na trhu práce úspěšnější nebo zda program za (dosud) 1,2 miliardy ve skutečnosti jen firmám nedodává bezplatnou pracovní sílu a vyhlídky absolventů nijak neovlivňuje. Zdroje byly vydány na blahodárný cíl, výsledky však nikdo systematicky nevyhodnocuje a nezná – jednání odpovídající spíše obětnímu rituálu. Obdobně pohříchu funguje většina dotačních programů a pochopitelně nejen v Česku. V mnoha zemích je však patrná snaha tento stav změnit.

Ač dosud obecně nerozpoznán, možná největším úspěchem administrativy amerického prezidenta Baracka Obamy je přesun k vládnutí založenému na důkazech (respektive úsilí tento způsob spravování věcí veřejných aplikovat - vizte i můj dřívější text). Každý federální vládou placený program musí stanovit, na základě jaké vědecké evidence by měl fungovat, jakých výsledků má za dané peníze dosáhnout, jak budou výstupy měřeny a zda neexistuje levnější či efektivnější alternativa. Poté je program proveden v menším rozsahu či v pilotní fázi, kdy je otestováno, zda funguje, jak bylo očekáváno. Ne-li, není realizován.

Pro ilustraci, jak vládnutí založené na důkazech vypadá, vezměme příklad z Velké Británie, kde působí slavná Skupina pro behaviorální vhled, instituce před pár lety rovněž založená na měření efektivity státních programů a navrhování levnějších řešení inspirovaných společenskovědními poznatky. Jedním z vleklých problémů (nejen) tamních úřadů práce je, že nezaměstnaní aktivně nehledají práci, a když jim nějakou pozici úřad vyhledá sám, nabídky nevyužijí či se do firmy nedostaví. Jistě, mnoho nezaměstnaných reálně pracovat nechce a vystačí si s dávkami. Nicméně řada z nich se bojí stresu z pracovních interview, nevěří, že práci mohou skutečně získat, či hledání práce berou jako něco, co se vždy dá odložit na později.

Skupina pro behaviorální vhled se inspirovala (pdf a shrnutí jejího tříletého působení (pdf)) psychologickými výzkumy dokazujícími, že osobní přístup a demonstrace autentické snahy pomoci podobné obavy rozptylují. Byl navržen program, v němž byly uchazečům o práci rozesílány informace o nových pozicích coby SMS. Některým náhodně vybraným nezaměstnaným byly rozesílány informační zprávy standardně suchopárné, jiným lidem naopak SMS osobní a podporující, třeba jako: "Dobrý den, Josefe, právě jsou k dispozici tři nová místa údržbáře ve společnosti Alfa, s.r.o. Přijďte na úřad práce ve středu mezi 10.00 a 16.00 a vyhledejte Annu Novákovou, která Vám o těchto místech řekne více. Schůzku jsem už pro vás rezervoval. Hodně štěstí Vám přeje Michal Procházka, Úřad práce v Karviné." A pak se měřilo, zda SMS zprávy zvýší ochotu nezaměstnaných ucházet se o místo a jaká forma zprávy je účinnější – stačilo porovnat prezenci lidí, kterým přišly různé typy SMS.

Pouze informativní zprávy vedly asi jen k desetinové účasti, kdežto osobní přístup způsobil, že dorazila více než čtvrtina ze všech lidí, kterým přišla individualizovaná SMS. Program sice působí triviálně, de facto však nic nestál a dokázal enormně zvýšit efektivnost umísťování nezaměstnaných do pracovních pozic. Britské ministerstvo práce a penzí nyní navrhuje systém, jak výsledky programu univerzálně využívat ve svých informačních strategiích.

Úspěšnost měřená v procentní účasti nezaměstnaných na pohovoru dle jednotlivých typů SMS: jen ryze informativní ("Control"), SMS uvádějící i radu a jméno nezaměstnaného ("Control + claimant advice"), SMS uvádějící i jméno zaměstnance úřadu ("Control + advisor name") a konečně i SMS informující, že pro nezaměstnaného už bylo něco učiněno ("Control + reciprocity").

Samozřejmě že rigorózní hodnocení výsledků státních programů nebude moc populární, jak mezi úředníky, tak politiky. Mnoho úřadů, grantů či programů jsou vlastně jen úplatky zájmovým skupinám, voličům a nástroji zaměstnání spřátelených osob. Nicméně nevědět, zda funguje, co podporují, ani co za své peníze dostávají, řadí státní úřady k uctívačům magie.


Psáno pro Hospodářské noviny.

Podpora podnikání a mafie

Většina zemí podporuje podnikání ve svých méně rozvinutých oblastech. Koneckonců kohezní politika EU je přímo založena na posílání peněz do chudších regionů, s vyšší nezaměstnaností či upadajícím průmyslem. V poslední době však narůstají důkazy, že úředníci či politici jen dotují oblíbené firmy vůči jejich konkurentům a že mnohé projekty jsou zcela smysluprázdné a finanční zdroje se prostě promrhají. Nakolik za tím stojí neschopnost nebo úplatky je až na výjimky nemožné určit.

Pro odlišení obou faktorů si Guglielmo Barone a Gaia Narciso (pdf) zvolili ikonický příklad: zaměřili se na Sicílii a otestovali, zda regiony, kde historicky i aktuálně působí Cosa nostra, získávají více peněz na podporu podnikání – s předpokladem, že větší část zdrojů bude nejspíše „odkloněna“. Mafie v Itálii vznikla nejprve coby soukromá policie chránící majetek a pozemky, když toho mladý italský stát po zrušení feudalismu nebyl schopen. Postupně se však rozvinula v organizaci, která se kromě „ochrany“ či lichvy podílela i na všech ostatních kriminálních aktivitách a postupně prorostla i státní mocí.

Potvrdilo se, že přítomnost mafie v regionu je spojena s o polovinou větší pravděpodobností, že místní projekt bude státem financován, navíc i s mnohem vyšším rozpočtem než je obvyklé. Výsledky by šly vysvětlit i tím, že mafie působí v chudších regionech, kam vláda posílá více peněz – leč není tomu tak. V ostatních výdajích, jako na kulturu či na vzdělání, které nelze tak jednoduše zneužít, jsou mafií prolezlé regiony naopak podinvestované.

V mafiánských oblastech je zakládáno více fiktivních firem, jsou stavěny sklady, které jsou obchodně nepoužitelné (třeba proto, že nemají střechu) a státní investice jsou méně často následované soukromými. Krajští i městští úředníci frekventovaněji stojí před soudy s obviněním z korupce. Místo odstranění nerovností tak státní podpora živí organizovaný zločin a zasažené regiony dále upadají.

Psáno pro Vesmír.

Důvěra ve stát a Habsburg nad námi

Může naše životy ovlivňovat již století neexistující státní útvar a jeho instituce? Třeba v Česku mnohé státní i městské úřady začínají pracovat už od sedmé či osmé hodiny. Proč? Tak ranní úřední hodiny skoro v žádné jiné světové zemi nenajdeme. Legendárním důvodem je velmi brzké vstávání císaře Františka Josefa I., jehož biorytmu se přizpůsobila celá rakousko-uherská státní správa. V Česku tento systém přetrval i přes několik změn režimů.

Habsburská monarchie držela i poměrně vysoký byrokratický standard, úředníci byli kultivovaní a vzdělaní. Vůči státní správě srovnatelných říší, jako třeba ruské či turecké, byli vzorem úřednické efektivity. Sascha Becker, Katrin Boeckh, Christa Hainz a Ludger Woessmann (pdf) se proto podívali, zda se obyvatelé současných středo- a východoevropských států odlišují v důvěře ve státní moc, pakliže žijí v regionech, které před stoletími patřili habsburskému impériu. Využili toho, že na území bývalého Rakousko-Uherska nyní existuje 17 různých národních států, přičemž pouze některé jejich části patřili Habsburkům, zatímco jiné nikoliv (jak je patrno z mapky níže).

Tučná linka ukazuje hranice největšího rozmachu Habsburské monarchie, čárkovaná linka hranice říše v roce 1900. Body označují všechna města, odkud pocházeli respondenti studie. Analýza se zaměřila zejména na černé „hraniční“ body, tj. města jednoho státu, z nichž některá se nacházela v Rakousku-Uhersku a druhá nikoliv.

I přes velmi bouřlivé zvraty ve střední Evropě 20. století potvrdili, že obyvatelé území monarchie, která od roku 1918 neexistuje, jsou dnes trochu jiní než jejich spoluobčané. Více důvěřují soudům i policii. S jejich vyšší důvěrou v tyto instituce se pojí i upřímnější víra, že úředníky není nezbytné uplácet. Nejintenzivnější efekt byl nalezen u soudců, u dopravních policistů je vliv ale skoro mizivý. Podobně i zástupci firem, které podnikají v „bývalém“ Rakousku-Uhersku, udávají, že soudy jsou více nestranné a spravedlivé než jejich kolegové o pár desítek kilometrů vzdálených městech stejného státu.

Lokální kultura a zažité vzorce chování dokázaly přečkat dvě světové války, komunismus, i jeho zvrat. Zjištění mohou být i výstrahou. Setkávají-li se občané u státních zaměstnanců dlouhodobě se zkorumpovaností, neschopností či hloupostí, vzniklá nedůvěra ve stát přetrvá po další generace.


Psáno pro Vesmír.

Jak strach z berňáku vybírá daně

Vláda přichází s plány proti daňové kriminalitě a většina českých manažerů je vítá. Za nejpopulárnější řešení by přesto volili pokles daňových sazeb. Je nespornou pravdou, že čím vyšší je daň, tím silnější motivace se jí vyhnout. Úskalím snižování daní však je, že nemusí zajistit růst příjmů státu. (Ekonom by řekl, že elasticita dodržování daňové povinnosti k výši daňové sazby může být menší než 1. Laicky řečeno, sníží-li se daňové sazby, řekněme, o 10 %, nevybere se na daních více než 10 %). Účinnější jsou opatření, která ničí příležitosti se daním vyhýbat. Zejména proto, že posilují daňovou morálku – nic totiž nezvyšuje touhu vyhýbat se daním, jako někdo, kdo tak činí a daří se mu.

Jistě, poplatníci se daním budou vyhýbat vždy, činí tak odnepaměti. Za popularitou mnišských řádů ve středověké Evropě údajně nestálo ani tak vzedmutí křesťanské víry, jako vysoké daně z hlavy – chudé domácnosti si jednoduše nemohly dovolit platit za své dospívající, takže je raději poslali do kláštera. Francouzské dominanci v kvalitních červených vínech zase vděčíme britským berním úřadům, jež v 18. století zavedly vysokou daň z jednotlivé lahve vína. Levná, méně kvalitní vína se tím stala neprodejná, a jelikož Angličané byli většinovým odběratelem francouzských vín, jejich export poklesl na pouhou desetinu. Přežili a dále prosperovali jen pěstitelé exkluzivních vín, z jejichž ceny daň tvořila menší podíl. Mohli si nato dovolit investovat do pokročilých technologií výroby vína. Francie proto dnes kraluje dražšímu červenému a Britové jsou národem piva – to nahradilo do té doby upřednostňované levné víno. Či současnější příklad vyhýbání se daní – možná paradoxně platí, že ustanovení daňového ráje v sousední zemi podpoří investiční aktivitu doma. Firmy si do blízkého daňového ráje totiž "ulijí" zdroje a nashromážděný kapitál pak využijí i pro svoji tuzemskou expanzi.

Chilská falešná kontrola

A to jsou uvedeny jen případy, které bylo možné vidět, spíše obcházení než úniky daní. O rozsahu druhé kategorie se samozřejmě složitě mluví, jelikož je z podstaty věci skryta. Extrémně inspirativní je proto nedávný chilský daňový pokus, do kterého bylo nakonec zapojeno skoro půl milionu tamních společností. Chilské finanční úřady v prvním kroku experimentu rozeslaly 100 tisíci náhodně vybraným plátcům DPH dopis a oznámily jim, aby se připravili na brzkou daňovou kontrolu. Představte si ten úděs.

Reakce firem nato analyzovala Dina Pomeranz (pdf), harvardská profesorka ekonomie, a – celkem předvídatelně – dokázala, že okamžitě narostly platby DPH a to především od menších firem a od těch, které prodávají koncovým zákazníkům. Je-li totiž odběratelem spotřebitel, který univerzálně není plátcem DPH, doklady nevyžaduje. Pro firmu je tajení prodejů a neodvádění DPH snazší (a malé firmy obvykle prodávají občanům). Registrační pokladny jsou proto tak potřebným nástrojem omezení daňových úniků – firmám neumožní skrývat prodeje.

Graf ukazuje přiznanou DPH firem, které obdržely dopis, vůči srovnatelným firmám sloužícím pro srovnání, jež dopis o auditu neobdržely. Jak patrno, hrozba kontroly (přijetí dopisu – červená linka) přinesla 12% zvýšení přiznané DPH. Efekt upřímnosti však postupně vyprchával a za 18 měsíců už firmy vykazovaly stejnou úroveň DPH jako firmy, které žádný dopis neobdržely.

V druhé části experimentu byl k auditu předvolán i zbytek firem a u některých byla kontrola i skutečně provedena. Ukázalo se, že původní hrozba měla i nečekaný a přitom značný doprovodný efekt – dodavatelé "kontrolou vyhrožovaných" firem začali najednou přiznávat mnohem větší prodeje a odvádět z nich daně. Jak z logiky DPH vyplývá, odběratel má vždy motivaci faktury evidovat, získává totiž pomocí nich nároky na odpočet daně. Nicméně dodavatelům posláním faktury naopak vzniká daňová povinnost, a proto mají motivaci dodávky spíše tajit. Hrozba auditu jejich odběratele je ale přinutila jít "s fakturou na světlo".

Pod dohledem

Strach z dopadení lze přitom využít i mnohem, mnohem plošněji. Většina severských zemí historicky praktikuje politiku otevřených daňových archivů. Třeba v Norsku můžete zajít na finanční úřad a chcete-li tomu obětovat čas, jste schopni si dle příslušné adresy vyhledat příjem, daňové odvody i zdanitelný majetek každého obyvatele království. Některé obce tyto detailní daňové statistiky dokonce tiskly coby přílohy lokálních novin. V 21. století byly navíc všechny tyto informace zveřejněny na internetu. Kdokoliv se může přihlásit do webového formuláře a během pár kliknutí "prověřit" svého švagra, šéfa či místní celebritu nebo politika. U nás by, pochopitelně, podobné opatření vedlo k okamžitému rozpadu republiky.

Týmu Joela Slemroda (pdf), předního odborníka na daně z Michiganské univerzity, však situace posloužila coby přirozený experiment k ověření, jak téměř dokonalá transparentnost ovlivní daňovou upřímnost. Potvrdili, že v oblastech, kde předtím nebyly distribuovány podrobné daňové informace, vedlo zveřejnění na internetu k nárůstu průměrných zdanitelných odvodů. Pro poplatníky se stalo rizikovější nepřiznat příjem, když si jej soused mohl ověřit a zároveň viděl, že si koupili nové auto či že rekonstruují kuchyň. Krásný důkaz, že je-li možnost kontroly snazší a univerzálnější, přiznávání daní se stává pravdivějším.

Ďábel v detailu

Chilský i norský daňový experiment přesvědčivě ukazují, že čím snadněji a bez důkazů se lze dani vyhnout, tím intenzivněji k tomu bude docházet. Plánované zavedení elektronického výkaznictví či kontrolních výkazů DPH v Česku by tak mohlo vést ke skutečně znatelnému nárůstu výběru daní. Leč, jako vždy bude záležet na reálné podobě opatření, jelikož analogické systémy v některých zemích toliko vytvořily značné administrativní náklady na straně podnikatelů, aniž je pak státní správa jakkoli účelně využila.


Psáno pro Hospodářské noviny.

Vítězství neschopných úředníků

Nedotaženost schvalovaného služebního zákona ukazuje, jak nutně jej Česko potřebuje. Nechala by schopná, fungující organizace předložit projekt na svůj rozvoj, který je natolik vadný? Místo profesionalizace spíše zakořenění stávajících úředníků a jejich klientelistických vazeb, chybějící systém odměňování, měření produktivity či prokazování vědomostí. Všechny námitky jsou vážné, nejnešťastnější je však ustanovení, že za vedoucí úředníky budou moci být jmenováni jen nižší úředníci.

"Vy víte, že mne nenapadlo nikdy nic nového!" Toť obhajoba své nejdůležitější vlastnosti od sira Humphreyho Applebyho, tajemníka ministerstva pro administrativní záležitosti z legendárního seriálu Jistě, pane premiére. Tvůrci služebního zákona jej zjevně měli za vzor. Mechanismus, při němž lidé řídící stát budou vybíráni prakticky jen z byrokratického kultu v závislosti na senioritě, neodvratně povede k tomu, před čím Humphreyho šéf, ministr Jim Hacker, varuje: "Místo, aby nám tady vládla řada mladých, schopných a energických lidí, řídí tuhletu zemi unavení, cyničtí pětapadesátníci, kterým jde jen o klid."

Kde všichni berou, čestní povýšeni nejsou

Přijímání nových zaměstnanců tkví v ohodnocení jejich kvalit. U některých vlastností to lze snadněji, u jiných skoro vůbec. Najímající člověk, byvší sám najat či povýšen kvůli své určité vlastnosti, se zaměří právě na ni, protože je schopen ji nejlépe ohodnotit. Ví-li to zájemci o práci, přizpůsobí své dovednosti a chování právě této vlastnosti. Studie (pdf) skutečně ukazují, že jsou tak postupně přijímáni pracovníci, kteří se podobají svým šéfům, nikoliv takoví, kteří by mohli být nejproduktivnější. Pakliže se vedoucí pracovník do své pozice dostal kvůli známostem, bude vyhledávat sociálně zdatné než odborně způsobilé podřízené. Je-li manažer nakloněn k úplatkům, shromažďuje pod sebou oportunisty s morální flexibilitou. Organizační kultura postupně zamrzá, jelikož všichni k problémům přistupují stejně (špatně).

Ilustrující v tomto bodě je vývoj personalistiky od 70. let v amerických a evropských firmách, když nábory vedoucích zaměstnanců začaly provádět téměř výhradně personální oddělení či agentury. Leč personalisté pochopitelně nevynikali odbornými či technickými znalostmi, proto z řad jinak podobných kandidátů preferovali ty, u kterých nalezli povědomé obchodní či jiné, "měkčí" dovednosti (ideálně obchodní titul, MBA, což je i důvod jeho soudobého rozšíření v USA). Do vedení se dostávali lidé spíše s obchodními, "business" schopnostmi než ti, kteří rozuměli vlastní činnosti firem. I když bylo od této praxe postupně upouštěno, takto povýšení manažeři dále pokračovali v náboru lidí, které byli schopni ohodnotit – což, opět, dokázali spíše u obchodních než u odborných, technických znalostí. Odborně zdatní jsou tak dále vylučováni, měkčí, ekonomické obory studia prosperují a společnostem vládnou ryzí manažeři.

Povyšování nejméně schopných

Složitě hodnotit, jaká je současná personální situace na ministerstvech a úřadech v Česku. Upřímně se omlouvám výjimkám, ale naše nejvyšší státní správa se opravdu nezdá být prototypem organizace, kde zůstávají a jsou povyšováni schopní odborníci. Prosperují lidé jiných kvalit. V organizační ekonomii na to dokonce existuje pojem: Dilbertův princip – dle známého komiksu Scotta Adamse, který tvrdí (jistě s nadsázkou), že povýšení do manažerské pozice je přirozený způsob, jak se odstraňují blbci z produktivních činností.

Dilbertův princip teoreticky nastává v organizacích, v nichž střední management plní zejména servisní, administrativní roli a reálné výstupy jsou tvořeny zaměstnanci (obvyklý to případ veřejné a státní správy). Tito experti jsou na svých pozicích nepostradatelní, a proto je nelze povýšit. Necítí-li se ohodnoceni či je organizace frustruje, odcházejí. Ne-až-tak-schopní zaměstnanci, eufemisticky řečeno, kariérně prospívají, stávají se šéfy a, jak popisuje Adams, jejich prací je "zařizovat občerstvení a řvát na lidi, aby plnili své úkoly – prostě dělají ty nejprostší úkoly."

Jistě, pro ně je stávající návrh služebního zákona požehnáním, a proto jej možná přes "své" politiky do Parlamentu protlačili. Chceme, aby bylo uzákoněno pravidlo, aby se z těchto – a jen z těchto – lidí rekrutovali budoucí nejvyšší státní úředníci? 


Psáno pro Hospodářské noviny.

Když jistotu umí dát jen náhoda

"Mysleli jsme to dobře, ale dopadlo to jako vždycky," povzdechl si bývalý ruský premiér Černomyrdin nad peripetiemi politiky. Tu zkušenost by mohli podepsat kdekoli na světě. Všude, kde vlády lijí miliony do nejrůznějších programů (naše nová už se také chystá), dochází k tomu, že v lepším případě vyletí peníze oknem, v tom horším rovnou uškodí. Bez ohledu na úmysly. Přesto existuje způsob, jak se tomu vyhnout. Oč víc je kontraintuitivní, o to je účinnější: praxe ukazuje, že v mnoha případech stačí, aby plánovači potlačili "logické" uvažování a otevřeli dveře náhodě.

Psala se 70. léta minulého století, když ve Spojených státech odstartovala pilotní část pozoruhodného školního programu Vystrašit, zostra. Vystrašeny měly v jeho rámci být děti a mladí lidé, u kterých se dalo důvodně předpokládat, že budou mít do budoucna potíže s dodržováním zákona. Program jim zprostředkoval návštěvu věznic a setkání s lidmi, kteří si odpykávali doživotní tresty. Ti jim naturalisticky líčili svůj život za mřížemi, plný hrozeb, útrap a znásilnění. Na konci dekády pak o celém programu vznikl dokument, který jej představoval jako bezmála zázračný lék proti delikvenci mladistvých s úspěšností skoro 90 procent. Téměř žádné z dětí, které se programu účastnily, totiž v následujících třech měsících nezpůsobilo žádný přestupek.

Strašení zostra se tak v následujících letech začalo lavinovitě šířit po školách v celé zemi. Zdálo se to být logické: čím dřív a dramatičtěji se ukáže problémovým dětem, kam je dostane porušování pravidel, tím budou motivovanější změnit se. Vyhnou se špatné partě, zanechají drobných krádeží i vandalismu – prostě nepřekročí linii, za níž už je to do vězení jen krůček. Program se zdál být grálem sociální politiky. Realita – jak později vyšlo najevo a jak si ještě ukážeme – byla ale o dost jiná (pdf).

Zkus vyhmátnout rozdíl

Zjistit, jestli nějaký konkrétní program opravdu efektivně a dobře funguje, totiž nelze tak přímočaře, jak by se mohlo zdát – a jak by si jistě mnozí přáli. Krátká komparace stavu "před" a "po" sice může odhalit určité zlepšení, není ale sama o sobě schopna dokázat, že za to vděčíme právě zkoumanému opatření.

Jednoduchý příklad: vláda zavede nový program podpory nezaměstnaných. Přihlásí se řada uchazečů a po jeho absolvování zmizí z evidence úřadu práce mnohem rychleji, než bylo obvyklé. Třebaže to vypadá přehledně a jednoznačně, nelze vůbec říci, že je to důsledek úspěšného programu. Výsledek totiž mohla ovlivnit celá řada faktorů: akce mohla být spuštěna v době, kdy hospodářství začalo růst, takže všichni nezaměstnaní nacházeli práci najednou rychleji. Spolu s tím mohlo dojít i k "chybě výběru" – do programu se primárně přihlásili lidé silně motivovaní najít si práci, případně ti, jimž brzy měla vypršet podpora a z evidence by byli vyřazeni tak jako tak. Zkrátka: lidé, kteří se programu účastnili, mohli být systematicky odlišní od ostatních nezaměstnaných. Zda by tedy program fungoval i pro širokou populaci, zůstává nezodpovězenou otázkou.

Abychom nezůstali jen u teorie, nabídněme ryzí aktualitu: nová vláda už avizovala, že chce opět začít s podporou zateplování. Setká se ale její nabídka se zájmem? Bude fungovat? Nevíme! Ve Velké Británii v roce 2011 zavedli podobný program. Jakkoli ale vypadal na první pohled lákavě, skončil fiaskem. Tamější dotace pro domácnosti byly vysoké a zateplení by se během let samo zaplatilo. Vláda tedy očekávala obrovský zájem. Jenže ten se nedostavil.

Britové totiž podceňovali "abstraktní" a vzdálené úspory zateplení, zato se zalekli okamžité a hmatatelné nepříjemnosti – před rekonstrukcí by museli vyklidit půdy a sklepy. Vedle programu Zateplení tedy kabinet otestoval i program Zateplíme a vyklidíme – stavební firmy musely v jeho rámci nabídnout i vyklizení půd a sklepů. I když rekonstrukce kvůli tomu stála majitele více, zájem o program se prakticky okamžitě zvedl trojnásobně. A když se dotace vztahovala dokonce i na vyklízení, vzrostl zájem pětinásobně! (Pozn.: Analýzy tohoto a dalších projektů Rady pro vhled do chování lidí (Behavioural Insights Team), někdy také nazývané "Jednotky Šťouch" (Nudge Unit), lze nalézt na jejím blogu.)

Skupina, na kterou je opatření cíleno, se náhodně rozdělí na dvě. Na první skupině se opatření skutečně otestuje, druhá slouží jen k srovnání. Zda opatření zafungovalo se zjistí porovnáním stavu v obou skupinách (zdroj).

Zjistit, co funguje, přitom není tak obtížné, jak by se z těch několika příkladů mohlo zdát. Velmi spolehlivě to dokáže metoda náhodných (randomizovaných) testů. Ověřena v medicíně a později i v byznysu, začíná si dnes hledat cestu také do hodnocení různých státních a jiných veřejných programů. V praxi je založena na tom, že lidé vybraní do pilotních programů jsou – zcela náhodně a aniž by o tom měli ponětí – rozděleni do skupin. Někteří do skupiny, která testovaný program podstoupí. Druzí do druhé, kontrolní, již nakonec program mine. Jelikož rozdělení lidí je náhodné, veškeré ostatní faktory působí na všechny se stejnou pravděpodobností. Pak už lze identifikovat, zda program má nějaký vliv. Bude-li totiž mezi skupinami rozdíl, jediný faktor, v němž jsou dané skupiny odlišné, je to právě účast v programu.

Zostra zastrašeni

Splňme teď slib a vraťme se k programu Vystrašit, zostra. I on byl totiž s odstupem času podroben randomizovanému testu. Výzkumníci vytvořili skupinu dětí, které měly pletky se zákonem, a náhodně je rozdělili na dvě poloviny. Jedna z nich byla zostra vystrašena, druhá toho zůstala ušetřena. Všechny děti pak dál žily svým běžným životem, jen o nich školní psychologové vedli statistiky. Jejich analýzy, provedené po několika měsících i letech, ukázaly, že děti, které prošly programem, způsobují více zločinů než ty, které minul. Ani důkladné přezkoumávání dat na šokujícím výsledku nic nezměnilo: test zkrátka ukázal, že z dlouhodobého hlediska by bylo bývalo účinnějším preventivním opatřením nedělat nic – pozitivní efekt strašení byl jen velmi krátkodobý, v delší časové perspektivě spíše škodil.

Proč se program zprvu jevil být úspěšným, i když ve skutečnosti spíše "učil" kriminalitě, není zřejmé. Děti možná cítily, že na nich někomu záleží, a své chování krátce zlepšily. V delším období převážily jiné faktory (třeba chybějící životní vyhlídky) a osud vězně jim mohl začít spíše imponovat. Celkové ekonomické vyhodnocení programu (pdf) každopádně ukázalo, že každý dolar do něj investovaný přinesl škody ve výši zhruba dvouset dolarů, zaviněné budoucí vyšší kriminalitou, zneužíváním drog či závislostí na dávkách.

Anabáze s Vystrašit, zostra ilustruje, jak extrémně důležité je navrhovaná opatření otestovat, než se zavedou ve větším rozsahu. I když to od stolu či z malých studií může vypadat, že prostě nemohou nefungovat, bez randomizovaně kontrolovaných pokusů tomu není záhodno věřit.

Asi nejznámějším příkladem, jak testovat sociální politiku, je mexický projekt PROGRESA (pdfs). Jedním z jeho cílů bylo zlepšit školní docházku dětí. Nouze a bída se totiž předávají v rodině. Chudé domácnosti nemají dostatek prostředků, aby udržely děti na škole. Okolnosti často vyžadují, aby se potomci věnovali domácímu zemědělství, začali brzy pracovat či aby dívky pomáhaly s výchovou sourozenců. Děti z nuzných poměrů navíc nemají adekvátní výživu, žijí ve stresu a jsou nemocnější. Ve školách proto častěji absentují, jsou v látce pozadu a propadají. Krom toho jejich rodiče podceňují důležitost vzdělání. Tím se kruh uzavírá. Bez vzdělání nelze dosáhnout vyššího příjmu, samostatnosti ani rozhledu.

Mexická vláda tudíž naplánovala program s jehož pomocí chtěla odměňovat chudé rodiny dle docházky jejich dětí do škol a dle počtu tříd, jež absolvují. Roku 1997 proto nejprve vybrala 506 vesnic a náhodně je rozdělila na ty, které do PROGRESA vstoupí a které se stanou jen kontrolními. Rodiče v těch "šťastnějších" obcích pak mohli získat dávky ve výši 20 až 30 procent měsíčního příjmu, když jejich dítě pravidelně navštěvovalo školu. Nastavení respektovalo, že starší děti mají větší příležitosti vydělávat mimo školu, proto jejich rodiče dostávali vyšší dávky. Za docházku dívek – které školy z rodinných důvodů častěji nedokončovaly – bylo rovněž více.

Testy PROGRESA slavily úspěch. Do škol bylo zapsáno více dětí, vzácněji propadaly a vydržely v lavicích déle. Když už musely školu opustit, podstatně více z nich se do ní znovu přihlásilo. Dosavadní výsledky naznačují, že program zvýšil účast dětí ve školách o 21 procent a přinesl jim alespoň třídu vzdělání navíc. A zváží-li se očekávaná mzda, koruna dávky v programu dětem přinese tři koruny vyššího příjmu díky pokročilejšímu vzdělání.

PROGRESA se tedy začala aplikovat univerzálně, vstoupilo do ní přes dva a půl milionu rodin a dostalo se tak i na ty, které zprvu sloužily jen jako kontrolní skupina. I když v průběhu testování i během realizace programu samozřejmě došlo k řadě chyb, celkově lze považovat program za mimořádně úspěšný a efektivní. Však už také posloužil jako inspirace několika dalším vládám v Jižní Americe i Asii.

Chce se někdo vystěhovat?

Ve Spojených státech existují v řadě metropolí ghetta s vysokou nezaměstnaností a vysokou kriminalitou. Situace je obvykle důsledkem státních urbanizačních projektů z 50. a 60. let, během nichž erár levně vystavěl funkčně i esteticky monstrózní čtvrti a nastěhoval do nich nízkopříjmové rodiny. Děti, které tam vyrůstají, chodí do horších škol, jsou častěji oběťmi zločinu a brzy se stávají i jeho pachateli. Jedním z navržených řešení bylo nabídnout motivovaným rodinám dotaci na získání lepší adresy a pomoci jim tak s novým začátkem. Vznikl program Stěhování za příležitostí.

Ze všech přihlášených rodin bylo loterií určeno, která poukázku na lepší život dostane a která bude patřit jen do kontrolního souboru. Analýza ukázala (pdf), že pozitivní dopad na kvalitu života přestěhovaných rodin je extrémní (což mimochodem dokazuje, že do bídy byly stahovány okolím, nikoliv nutně svými špatnými vlastnostmi či jednáním). Děti i dospělí byli zdravější, méně u nich docházelo ke zraněním, cítili se podstatně šťastněji a bezpečněji. U chlapců se snížil výskyt problémů s chováním, lépe vycházeli s rodiči i učiteli, nestávali se členy gangů. Klesla kriminalita (pdf). I když se (zatím) neukázalo, že by přestěhování zlepšilo i vyhlídky dospělých na trhu práce, Stěhování za příležitostí získalo jednoznačné doporučení pro další rozšíření.

Graf ukazuje vývoj násilné kriminality mladých u skupin zařazených do programu Stěhování za příležitostí (čáry s čtvercem a trojúhelníkem) vůči kontrolní skupině (plné kruhy). I když skupiny v programu začínají na vyšší úrovni kriminality, je patrné, že časem se u nich zatýkání vytrácí.

Kouzlo testování

Ve Velké Británii, jak řečeno, dokonce existuje vládní Rada pro vhled do chování lidí, která se snaží systematicky vyhledávat, jaké státní programy nefungují nebo jsou neefektivní (v úvodu zmiňovaný nápad s vyklízením půd pochází od ní). (Pozn.: Názorný úvod, z kterého vychází i tento článek, do využívání randomizovaných testů v hospodářské a sociální politice ve Velké Británii nabízí tento text (pdf)).

Když tedy britské ministerstvo práce a důchodů chtělo ušetřit na úřadech práce tím, že by se instruktáž a pohovory s nezaměstnanými uskutečňovaly telefonicky, popřípadě hromadně ve skupinách, vybrala rada 137 lokálních úřadů, 66 600 nezaměstnaných a na 33 100 z nich myšlenku otestovala. Vyšlo najevo (pdf), že pro nezaměstnané je důležitá pravidelná, častá osobní pomoc.

Navržená "úsporná řešení" totiž vedla ke snížení pravděpodobnosti, že žadatel nalezl práci (ve srovnání s kontrolní skupinou, která standardně docházela na úřady). Eventuálně ušetřené náklady by tedy byly řádově překročeny vyššími sociálními dávkami a ušlým příjmem nezaměstnaných. Od nápadu proto ministerstvo upustilo dříve, než mohl napáchat dalekosáhlé škody (v navazujícím testování se pak překvapivě ukázalo, že i jednoduchá psychologická terapie – pravidelné vypisování frustrací, obav a naopak plánování malých cílů, jak získat práci – dokáže poměrně významně zlepšit vyhlídky nezaměstnaných, že nějakou práci naleznou).

Podobně v Británii dopadlo testování programu na zvyšování finanční gramotnosti (pdf). Stejně jako u nás, ani ve Spojeném království není řada rodin schopna adekvátně plánovat své výdaje a zadlužuje se na nevýhodných úvěrech. Britský kabinet proto zavedl volně přístupné kurzy. V některých dokonce frekventantům nabízel peníze za docházku (v přepočtu zhruba 200 korun za absolvovanou přednášku). Kdo očekává, že na přednášky za odměnu chodili lidé častěji, mýlí se. Ač "logika" napovídala něco jiného (proto je prvotní testování tak důležité!), peněžní odměna zhoršila účast na přednáškách, jakož i množství naučené látky. Lidé totiž přestali brát návštěvu přednášek jako věc, díky níž se mohou posunout dopředu, a zarámovali si ji spíše jako "povinnost, za kterou mohu dostat dvě stovky" – a ta za to někdy prostě nestála...

Randomizované pokusy samozřejmě nejsou samospasitelné a ani s nimi nelze otestovat vše. Nejsou dokonce ani prosté etických dilemat, jelikož kontrolní skupina při nich vždy přichází o nabídky, které by jí mohly pomoci. Tím je vykoupeno pochopení, co funguje a jak se dají opatření zlepšovat. Ve výsledku nakonec dokážou při správné aplikaci přinést zlepšení celé společnosti. Vlády na západ od nás pod tíhou krize objevují čím dál častěji jejich kouzlo. Třeba tento trend dorazí i k nám.


Psáno pro Lidové noviny (redigováno), v rozšířené podobě byl text přetištěn v Terra Libera (pdf).

Jen zákon korupci úředníků nezničí

Povznesme se nad hádky o důvodech protlačení zákona o státní službě. Záleží na tom, jak bude fungovat, nikoliv proč bude zaveden. A o profesionalizaci úřednictva usiluje (či se tak snaží vypadat) celé politické spektrum. Vedle jeho možných skutečných hrozeb – třeba zakonzervování zájmových skupin a neomezení korupčních příležitostí – může být jeho dlouhodobý přínos ohrožen dalším faktorem, nepřekvapivým, přesto nediskutovaným.

Indická teorie

Nejprve krátký příklad. Máte házet hrací kostkou, sami, nikým nepozorováni v kancelářském boxu. Jakékoliv číslo padne, zaznamenáte na arch papíru. Celkem máte 42 hodů. Arch nato odevzdáte a čím vyšší součet na něm bude, tím vyšší odměnu získáte. Uvedete pravdivý počet nebo si něco přimyslíte?

Úkol byl jedním z mnoha, kterému čelili indičtí univerzitní studenti v experimentu, jehož cílem bylo zjistit, jak moc budou podvádět. Jelikož prokázat jim nečestnost nešlo, množství peněz, které si z hry odnesli, záviselo jen na jejich morálce.

Při tolika hodech by měl být průměr kolem 3,5 – v součtu tedy kolem 147. Medián předložených výsledků byl ale 168. Pár participantů předložilo arch i s 252 body. Měli troufalost tvrdit, že jim padaly jen šestky. Podvádění malé i velké bylo tedy všudypřítomné. Experiment dvou ekonomek, Remy Hanna a Shing-Yi Wang (pdf), je však zajímavý v jiném detailu. Od jeho účastníků byly získány i životní plány a zaměstnání, jež by chtěli dělat. Nejoblíbenějším místem největších podvodníků byla státní správa.

Na konci pokusu jeho účastníci dostali ještě příležitost část "vydělaných" peněz věnovat charitě a zachovat si alespoň trochu cti. Pohříchu, ač měli nejvíce, nejmenší částky dávali opět budoucí státní úředníci.

Červená čára ukazuje medián odpovědí, blíží se k těžko dosažitelnému 99 percentilu pravděpodobnosti možných součtů. "Spravedlivý" průměr by měl být kolem 147; výsledky u studentů.

Indická praxe

Jistě, lehce lze mávnout rukou nad tím, jak umělý experiment to je, natož ještě hraný studenty, takže o realitě toho mnoho nevypoví. Minimálně ze dvou důvodů to nedělejte. Hanna a Wang totiž poté podobnou hru sehrály i s indickými státními zaměstnanci. A u nich již existovalo poměrně realistické měřítko ochoty podvádět. Díky náhodným kontrolám docházky na pracovištích byly známy údaje o tom, zda zaměstnanec v práci nebyl a přesto si vykázal celodenní práci.

Potvrdilo se, že "házeči nejvyšších čísel" jsou právě těmi, kterým nevadí brát peníze i při své absenci. Státní správu vskutku preferují osoby s ne zrovna vysokým etickým standardem, přestože by tomu mělo být právě naopak.

Kultura korupce

Druhý vhled dodaly britské ekonomky, Abigail Barr a Danila Serra (pdf). Analogický experiment sehrály na Oxfordské univerzitě se zahraničními studenty ze 40 různých států. Prokázaly, že ti, kteří přicházeli z nejzkorumpovanějších zemí, byli také těmi, kteří byli nejvíce ochotní zachovat se nečestně. Podvést pro svůj vlastní prospěch se do mysli lehce prodere, pakliže je člověk od mala obklopen úplatkářstvím a klientelismem. Studenti z různých zemí se jistě nenarodili s větší či menší tendencí k podvádění, to až "kultura korupce", v níž žili, změnila jejich uvažování.

Experimenty ilustrují, že je-li veřejný prostor, resp. stát, brán jen jako prostředek ke korupční rentě, nemůže překvapit, jaké hanebné chování a jedince bude přitahovat. Návrhy na zlepšení státní správy, které mají udržet na uzdě sebestředné a korupční zájmy úředníků (či politiků), nebudou mít žádný dopad, pakliže budou na státní funkce kandidovat lidé jen s cílem svého vlastního obohacení.

Najímání a hodnocení úředníků by se proto nemělo týkat jen jejich schopností, ale i dalších jejich vlastností – vysoké morální integrity či ochoty druhým prospívat. Pochopitelně při nástupu do státní služby nikdo nemá motivaci odkrýt svou touhu po rychlém a nekalém zbohatnutí. Nicméně i komerční firmy čelí podobným problémům a moderní personalistika a budování korporátní kultury si s nimi dokáží, tu lépe, tu hůře, poradit.

Jde to přes peníze

Účinnými nástroji jsou i vysoké platy. Je dokázáno (pdf), že vyšší nástupní mzdy dokáží přitáhnout větší zájem kvalitních uchazečů – měřeno jak jejich inteligencí, tak třeba současným či minulým příjmem, jakož i pracovníky s intenzivní sociální empatií – měřeno třeba jejich odborným profilem či psychologickými testy. A z mnoha dobrých kandidátů se schopní i čestní snáze najdou. Ti pak dokáží vytvářet dobrou praxi, která přitahuje další.

To se mimochodem potvrdilo i u oxfordských zahraničních studentů ze zkorumpovaných států. Čím déle ve Velké Británii pobývali a zažívali, že oportunistické chování je odsuzováno, tím čestněji se poté chovali.


Psáno pro Hospodářské noviny.

Hrozba nepřímého lobbingu

Politici jsou v neustálém konfliktu. Mají sloužit svým voličům, kteří je eventuálně znovu zvolí? Nebo se podvolí zájmovým skupinám, lobbistům, jež jejich profesní i osobní život dokážou okamžitě a znatelně zlepšit? Jak jsou přímé lobbisticky-korupční vztahy častěji sledovány a stíhány, zdá se, že zájmy voličů se dostávají na výsluní. Nebo nakonec nabude na důležitosti jiný lobbistický model?

Podnikatelé totiž mohou získávat vstřícnost politiků přeorientováním svých legálních obchodů na firmy, v nichž politici (či jejich blízcí) mají majetkové podíly. Podnikatelé doufají ve vstřícnou regulaci, dotační politiku či veřejné zakázky. Politici-majitelé získávají finanční benefity z rozvoje svých firem, aniž by byli vztahem jakkoliv ohroženi. Hrozba fungování tohoto "nepřímého lobbingu" v Česku je asi nejzřetelnější u Andreje Babiše, pochopitelně se však může objevit i u dalších politiků. Existuje přitom názorný precedens, do jak rozsáhlého problému může situace vrůst.

Před dvaceti lety, po sérii korupčních skandálů, padla v Itálii centristická koalice vládnoucí s různými obměnami po třicet let. Po ztrátě svých politických přátel a v obavě před nástupem levicové vlády ustanovil Silvio Berlusconi, úspěšný mediální magnát, hnutí Vpřed Itálie. V průběhu pouhých tří měsíců dokázal získat majoritu hlasů a stal se poprvé italským premiérem.

Volně šířené televizní kanály jeho holdingu, Mediasetu, přitom získávaly výnosy především z inzerce. Italským firmám se tak okamžitě nabídl mechanismus, jak získávat vládní přízeň - přesunout své investice do reklamy z ostatních médií na Mediaset. Řada sektorů je v Itálii přitom pod značným dohledem státu, veřejné investice i dotace jsou rozsáhlé, takže firmy mají intenzivní motivaci být s vládními politiky zadobře. Berlusconiho příklad je ilustrativní i proto, že o premiérský post několikrát přišel, aby se na něj později opět vrátil.

Podíl Berlusconiho firem na celém reklamním průmyslu. Šedé plochy jsou obdobími, kdy byl premiérem.

Ekonom Stefano DellaVigna z Kalifornské univerzity v Berkeley s kolegy (pdf) forenzně analyzovali 17 let dat z italského mediálního trhu a potvrdili, že Mediaset i přes růst cen za vysílání reklamy dosáhl za Berlusconiho vlád mnohem větších výnosů a zisku. Nejvíce získal od velkých firem a od těch z nejregulovanějších odvětví.

Cena za reklamní blok u Mediasetu (červeně) a její podíl diváků (modře).

Firmy jednoduše přesunuly své reklamní výdaje z veřejné televize a z ostatních médií, i přestože u nich ceny relativně klesly. Vyšší poptávky Berlusconiho televize dosáhly, i když se teprve očekával jeho volební úspěch. Ze studie vyplývá, že Mediaset za devět let vlád svého majitele takto docílil o více než jednu miliardu eur většího zisku, což by odpovídalo asi pětině tržní kapitalizace Mediasetu na začátku první Berlusconiho vlády.

Nepřímý lobbing je extrémně složité monitorovat či regulovat, jde fakticky o standardní byznys.
Není taktéž pochopitelně výlučný pro mediální trh (i když není bez zajímavosti, že rostoucí počet světových politiků je zároveň i majiteli mediálních domů), k přesunu obchodních zájmů na politicky mocné může docházet v jakémkoliv odvětví. Schéma bude přitom nabírat na významu s tím, jak se bude zintenzivňovat úsilí o transparentní účetnictví politických stran či prosazovat zákon o státní službě, snahy mající omezit přímou korupci.


Psáno pro Hospodářské noviny.

Hodnota demokratické kontroly

Nadržuje-li státní moc jedné skupině obyvatel před druhou, nutně se objevuje politický neklid a eventuálně i ekonomický úpadek. A to zejména v zemích, kde jsou zdroje už tak omezené, především tedy v Africe, kde však zároveň k podobné praxi i všeobecně dochází. V prvé řadě na úrovni etnika. Nicméně dokázat, zda jsou příslušníci vládnoucího etnika skutečně zvýhodňováni, je v afrických podmínkách poměrně obtížné zjistit, protože statistické informace jsou často jen agregátní či nepřesné nebo jednoduše smyšlené.

Robin Burgess, Remi Jedwab, Edward Miguel, Ameet Morjaria a Gerard Padró i Miquel (pdf) proto zkusili novátorský přístup, měřit délku postavených silnic, konkrétně v Keni (mimochodem výdaje zaujímající 15 % státního rozpočtu, více než výdaje na zdravotnictví či školství). Jelikož jednotlivá etnika tam dlouhodobě obývají separátní teritoria a u moci se střídali prezidenti různých národností, bylo možné u výdajů na dopravu identifikovat vliv favoritismu. Přídavkem se v zemi střídala demokracie s diktaturou a s ní se tak měnila i moc prezidentů.

Na základě finančních i zeměpisných dat za léta 1963 až 2011 autoři bezesporu potvrdili, že spřízněné etnikum získalo dvojnásobné množství financí na silnice a bylo jim postaveno čtyřnásobně více zpevněných cest. Při diktatuře se jim finance na dopravu dokonce ztrojnásobily a délka cest zpětinásobila. Za demokracie k ničemu tak intenzivnímu nedocházelo. Výsledky jasně prokazují, že není-li vláda demokraticky kontrolována, dochází k silnému odkloňování zdrojů k spřáteleným skupinám a vzniku neefektivností.

Graf ukazuje výdaje na dopravdu k podílu populace etnika prezidenta (modrá linka) a ostaních etnik (červená linka) v Keni. Dvě červené plné vertikální úsečky ukazují politické převraty, v roce 1969 z demokracie k autokracii, v roce 1992 pak návrat k demokracii. Tečkované úsečky reprezentují přesuny moci mezi etniky.

Čemu (a komu) prospívá korupce

V Hospodářských novinách mi vyšel komentář:

Téměř tři čtvrtiny Čechů považují zdejší politické strany za zkorumpované. Drtivá většina Čechů si zkrátka – i v kontextu excesů "protikorupční" vlády Petra Nečase – zkrátka myslí, že je uplácení v českém byznysu a politice všudypřítomné.  Poněkud překvapivě však na tom v rámci Evropské unie nejsme nejhůř. Podle Globálního barometru korupce vydávaného Transparency International si něco podobného jako Češi myslí o svých politicích 91 procent Kypřanů, 89 procent Italů a 83 procent Španělů. Je tedy Evropa skutečně tak prolezlá korupcí?

Problémem všech takových indexů a průzkumů je, že neodliší, zda korupce natolik bují, či ji občané toliko více vnímají – kvůli aktuálním aférám, třeba netransparentnímu financování kampaně, nebo protože policie zrovna obvinila nějakou známou politickou či byznysovou figuru. Obojí je v podstatě pozitivum, úplatkářství je odhalováno a stíháno, ve skutečnosti se mohou institucionální podmínky lepšit.

Navíc, korupce nemusí nutně pro společnost jako celek znamenat náklady. Firmy se politickou korupcí mohou snažit obejít zbytečné byrokratické obstrukce či úklady jiných privilegovaných firem, které ovládají odlišné politické skupiny. Některé politicky napojené firmy mohou být dokonce produktivní a jejich upřednostnění přinese služby za nižší ceny. Tolik tedy ekonomická teorie. Pochopitelně na druhé straně může jít o firmy extrémně neproduktivní, parazitující na státních zdrojích a ničící kvalitu veřejných služeb, podnikatelskou kulturu i občanské hodnoty. Potíž je v tom, že jak tomu reálně je, nelze říci od stolu.

V pravdě unikátní je proto nedávná analýza (pdf) Federica Cingana z italské centrální banky a Paola Pinottiho z Bocconiho univerzity umožňující nahlédnout, zda politicky napojené firmy znamenají pro zemi spíše výnosy, či břímě. Oba ekonomové totiž shromáždili finanční údaje o nákladech, výnosech a cenách velkých firem italského průmyslu za léta 1985–1997. Údaje pak spojili s účastí lokálních politiků – zhruba 11 tisíc z nich – ve vedení těchto podniků. Uplatnili na to jednoduchou úvahu: jak se budou měnit příjmy firem, v nichž sedí politik vládnoucí strany či koalice. Snažili se odfiltrovat hospodářské otřesy a lokální specifika a došli k následujícímu závěru: vládní konexe průměrně zvyšují výnosy i zisk napojených firem o šest procent. Firmy spojené s opozicí a nenapojené podniky žádnou podobnou vzpruhu nezažijí, zakusí naopak dlouhodobý propad.

Vývoj indexu výnosů firem, které získaly (plná linka) a ztratily (čárkovaná) napojení na majoritní vládu při volbách v roce 1990.

Ještě zajímavější jsou však detaily analýzy. Většina nárůstu zisku napojených firem pramení z domácích výnosů (nikoliv z exportu), zároveň je efekt nejsilnější u podniků dodávajících služby veřejným či státním organizacím a v provinciích s vysokými veřejnými výdaji a značnou korupcí. Studie proto uzavírá, že u daných firem nemůže růst produktivita, spíše přes ně dochází k odklonu veřejných zdrojů pro soukromé zisky. Odhadem 20 procent veřejných peněz je tak promrháno.

Cingano a Pinotti dále ověřili, že čím mocnější politik ve firmě působí, tím vyššího zisku firma – i on na odměnách – dosáhnou. Růst odměn je však mnohem nižší než růst zisků, takže politici jsou v podstatě poměrně levní (skeptik by dodal, že jsou jim odměny vypláceny nějakou skrytější formou). Nicméně platí, že nejvýše postavení politici "svým" firmám k ziskům nepomáhají. Nejspíše proto, že jejich vysoké postavení je spjato i se značným zájmem médií a veřejného mínění, a tedy je nutí k transparentnosti.

Studie je velmi přesvědčivým důkazem, že politická korupce je zhoubou. Ukazuje také, že odpovědnost politiků lze jednoduše vynutit reálným dohledem.

Bezpodmínečné a detailní zveřejňování údajů o čemkoliv, kam plynou veřejné prostředky – ať již registrem státních a veřejných smluv a zakázek – by mělo být v každé zemi skutečně bojující s korupcí samozřejmostí.